Правовая форма финансового обеспечения публичных закупок

 
Код статьиS102694520014329-2-1
DOI10.31857/S102694520014329-2
Тип публикации Статья
Статус публикации Одобрена к публикации
Авторы
Должность: заместитель заведующего кафедрой финансового права
Аффилиация: ФГБОУВО "Российский государственный университет правосудия"
Адрес: Москва, 115093, г. Москва, ул. Большая Серпуховская, д. 34, корп. 5 кв. 70.
Аннотация

Проведенное исследование акцентирует внимание на ключевой проблеме публичных закупок – обеспечение публичного интереса путем эффективного расхода бюджетных средств. В развитие теории и практики финансового обеспечения публичных закупок в статье рассматривается контракт, заключаемый по итогам осуществления публичных закупок, как правовая форма финансового обеспечения публичных закупок. Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации в части расходного обязательства в совокупности с ключевыми признаками контракта позволил сформулировать авторское понятия «бюджетный контракт», обосновывающее приоритет норм финансового права в целях обеспечения публичного интереса, что находит отражение в ряде императивных норм, таких как, например, иммунитет бюджета и т.д. Введение персональной финансовой ответственности должностных лиц заказчика, действие, бездействие которых, подтверждено вступившим в силу решением суда, позволит не только обеспечить публичный интерес, но и наиболее эффективно расходовать бюджетные средства. 

Ключевые словафинансовое право, публичные закупки, публичный интерес, правовая форма, бюджетный контракт, контрактная система в сфере закупок, персональная финансовая ответственность.
Получено11.04.2021
Кол-во символов40635
100 руб.
При оформлении подписки на статью или выпуск пользователь получает возможность скачать PDF, оценить публикацию и связаться с автором. Для оформления подписки требуется авторизация.

Оператором распространения коммерческих препринтов является ГАУГН-ПРЕСС

Размещенный ниже текст является ознакомительной версией и может не соответствовать печатной.
1 Правовая форма финансового обеспечения публичных закупок
2 Проблемам эффективности расхода бюджетных средств, в том числе в процессе финансирования публичных закупок, государством уделяется большое значение, ибо бюджетные средства ограничены. Значительное увеличение числа нарушений в сфере публичных закупок свидетельствует о необходимости учета норм бюджетного законодательства в указанной сфере, особенно в процессе массового развития цифровой экономики.1 Рассмотрение правовой формы финансового обеспечения публичных закупок начнем с раскрытия сущности и содержания понятия «правовая форма». Исторически, начиная с периода становления советского права, когда идеология превалировала над социальной сущностью правовой формы, последняя не могла способствовать развитию экономики страны, поскольку являлась ее (экономики) зеркальным отражением.2 Немногим позднее советские ученые рассматривали правовую форму как одну из составляющих государственной деятельности, обеспечивающую процесс социального регулирования в части споров и столкновения противоположных интересов.3 В Российской Федерации правовые формы в сочетании с неправовыми продолжают рассматриваться как «часть организационной деятельности государства, при этом содержанием право-управленческой формы охватывается комплекс задач, решаемых ранее в процессе правоисполнительной и организационно-распорядительной деятельности».4 В своем диссертационном исследовании Ю.Б. Батурина дала авторское определение правовой формы, под которой предложила понимать «юридическую комплексную категорию, осуществляющую опосредование различных неправовых общественных явлений нуждающихся в юридической регламентации, а также служащую каркасом внутри самого права, объединяющим (цементирующим) различные элементы входящие в право. При этом комплексный характер понятия «правовая форма» выражается в том, что, с одной стороны, она представляет собой устойчивую и объективно необходимую связь между составляющими и образующими право в целом, а, с другой стороны, она связывает право с неправовыми явлениями, нуждающимися в юридической регламентации».5 Однако наиболее удачным полагаем определение правовой формы, представленное М.Н. Марченко через раскрытие категории «форма». Под которой ученый рассматривает: и выражение «внутренней связи и способа организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями», и совокупность средств, методов и способов, с помощью которых в обществе решаются те или иные задачи, касающиеся в том числе государства и права.6 На основании изложенного приходим к выводу, что под правовой формой финансового обеспечения публичных закупок допустимо рассматривать в том числе документ, фиксирующий сделку (гражданско-правовой договор) сторон, определяющий их права и обязанности. Поскольку одна из сторон обеспечивает публичный интерес за счет соответствующего бюджета, правовая форма гражданско-правового договора дополнительно регламентируется нормами, обеспечивающими не только объективную и устойчивую связь сторон, но и максимальную защиту реализации публичного интереса, при этом сам гражданско-правовой договор именуется контрактом. Бюджет, согласно норме ст. 6 БК РФ7 представляет собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Поскольку финансирование закупок осуществляется за счет бюджетных средств, иных источников финансирования публичного интереса у государства не имеется. В рамках норм п. 2 ст. 72 и п. 3 ст.219 БК РФ заказчик принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения контрактов, иных договоров с физическими или юридическими лицами, включая индивидуальны предпринимателей. В соответствии с требованиями нормы п. 3 ст. 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Норма п. 2 ст.72 БК РФ предписывает заказчикам заключать контракты в соответствии с планом-графиком закупок, сформированным и утвержденным установленным порядком, с последующей оплатой в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств. В п. 3 ст. 72 БК РФ предусмотрены исключения из общего правила, согласно которым получатель бюджетных средств вправе заключать контракты на срок, превышающий срок действия лимитов бюджетных обязательств. Например, заказчики вправе заключать контракты в 2019 году со сроком принятия и исполнения обязательств в 2020 году и плановом периоде – 2021 и 2022 годах, в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств.8 Начиная с 2016 года в целях минимизации рисков возникновения задолженности по оплате контрактного обязательства заказчикам в рамках требований ст. 157 ГК РФ9 рекомендовано, включать в контракт отлагательное условие, согласно которому выполнение контрактных обязательств контрагентом начинается исключительно после получения от заказчика уведомления о доведении (утверждении) объема прав на принятие и (или) исполнение обязательств, позволяющего оплатить контракт без изменения его условий в соответствующем году.10 При сокращении лимитов бюджетных обязательств заказчик вправе согласовать новые условия контракта, включая цену и (или) сроки его исполнения, а также количество товара, объем работы или услуги, предусмотренные контрактом, в соответствии с Методикой (п. 6 ч.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ11).12 Бюджетным или автономным учреждениям, заключающим контракты за счет субсидий на выполнение государственного задания или иных целевых субсидий предписано включать в контракт обязательное условие о возможности изменения по соглашению сторон размера и (или) сроков оплаты и (или) объема товаров, работ, услуг по контракту в случае уменьшения заказчику ранее доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии (п. 5 ст. 78.1 БК РФ). Изложенное выше явствует, что заключенный по итогам осуществления публичных закупок контракт, является одним из способов исполнения бюджетных расходов, а положения БК РФ применяются к публичным закупкам как к одной из форм расхода бюджета. При этом, заказчик вправе заключать контракты в период отзыва лимитов бюджетных обязательств в целях их приведения в соответствие с законом (решением) о бюджете. Стоимость таких контрактов не может превышать объем принимаемых бюджетных обязательств, поставленных на учет в порядке, установленном финансовым органом. Представляется интересным правовая природа контракта, заключаемого в рамках публичных закупок. С одной стороны приобретение государством через своих представителей (заказчиков) материальных благ за счет бюджета осуществляется на основании сделок, регулируемых нормами гражданского права. С другой – оплата приобретенных благ осуществляется за счет бюджетных средств, которые необходимо контролировать должным образом (соблюдение целевого использования бюджетных средств и достижение поставленных целей публичных закупок). Указанное возможно реализовать в рамках бюджетного контроля (государственного финансового контроля). Нашу позицию подтверждает точка зрения, С.В. Запольского, который полагает некорректным размежевание публичного и частного права путем четкого и безапелляционного отраслевого деления, поскольку весь финансово-правовой массив делится на публичную и частную составляющие, ограниченно дополняющие друг друга.13 Позиция, безусловно, корректная, так как с одной стороны отношения «власть – подчинение», с другой диспозитивизм гражданско-правовых отношений в процессе выполнения контрактных обязательств. Так или иначе заказчик в рамках контракта принимает на себя именно финансовое обязательство – за счет средств соответствующего бюджета провести оплату поставленных и надлежащим образом принятых товаров, работ или услуг. Действительно, полагать, что контракт это чисто гражданские (имущественные) отношения, построенные на отношении «власти и подчинения», не совсем верно, поскольку данная точка зрения не учитывает сущность финансовых отношений как до момента заключения контракта, так и в процессе исполнения контрактных обязательств, включая финансовый контроль и аудит. Применение норм гражданского законодательства не самостоятельно, поскольку в публичных закупках – оно является следствием, возникшем после отношений, урегулированных нормами финансового права (с учетом последующего продолжения в процессе финансового контроля). Следовательно, между заказчиком и участником закупки, с которым заключается контракт, при исполнении и оплате последнего возникают не самостоятельные гражданско-правовые отношения, а продолжение финансовых отношений, направленных на повышение эффективности и результативности ранее возникшего бюджетного правоотношения между главным распорядителем бюджетных средств (орган власти) – получателем бюджетных средств (заказчик) в части планирования расходной части бюджета, утверждения государственного задания, согласования плана-финансово-хозяйственной деятельности, план-графика закупок, доведение лимитов бюджетных обязательств или соответствующих субсидий. Таким образом, оформленные в рамках норм гражданского права контрактные отношения направлены на достижение результативности ранее возникших правоотношений. Указанное позволяет сделать вывод, о неверности суждения, что контракт регулирует исключительно имущественные отношения. Данная модель не учитывает сущность финансовых отношений, таких как достижение изначальной цели (цели закупки, а не предмета контракта), реализацию казначейского сопровождения, финансового контроля и т.д. Наша позиция полностью соответствует мнению Н.А. Саттаровой, которая также справедливо полагает недостаточным акцент внимания на гражданско-правовом аспекте цены контракта, поскольку категория «цена» является категорией финансового права, о чем ярко свидетельствует правовой режим тарифов, налоговой ставки и т.д.14 Развивая данную позицию, ученый конкретизирует, что в процессе централизованного государственного ценообразования ключевым элементом цены всегда является себестоимость продукции.15 Только финансовое право способно обеспечить полное соответствие полученного по контракту результата цели и параметрам, заложенным в процессе планирования публичной потребности, цели и результаты использования бюджетных средств. Стоит отметить, что цена получаемых заказчиком товаров, работ, услуг фундаментально встроена в публичные закупки, выражая, по сути, пропорцию стоимости и полезности обмена между заказчиком и контрагентом. Контракт обязан обеспечивать не только распределение рисков между сторонами контракта, но и формирование ценового партнерства. Получение оптимальной цены или снижение цены для заказчика возможно при оптимизации процесса заключения и исполнения контрактов, предполагающих не только справедливое распределение рисков сторон, но и широкий спектр применения формул цены, унификацию требований, использование цифровых технологий. Законом № 44-ФЗ предусмотрено, что исполнение контрактного обязательства (ключевой этап публичных закупок) включает в себя комплекс мер, направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком:
  • приемку контрактного обязательства;
  • оплату выполненного обязательства заказчиком;
  • взаимодействие заказчика с контрагентом при изменении, расторжении контракта, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения сторонами контракта его условий.
Актуальным остается вопрос о принадлежности споров, возникающих в правоприменительной практике сферы закупок. Рассмотрение таких споров осуществляется судами в рамках гражданского законодательства, а результаты споров в большинстве случаев влекут за собой риски применения к заказчикам мер ответственности, и как следствие дополнительных расходов бюджетов, наносящих существенный ущерб бюджетам бюджетной системы РФ. В предписаниях о возмещении ущерба, как правило, указываются суммы невыполненного контрактного обязательства, т.е. суммы неправомерно использованных бюджетных средств. Вместе с тем необходимо отметить, что бюджетное законодательство не только не раскрывает понятие «ущерб бюджету» или «ущерба публично-правовому образованию,16 но и не определяет методики расчета размера причиненного ущерба. В 2013 году в рамках развития системы государственного финансового контроля было обозначено закрепление мер принуждения за каждое нарушение в сфере закупок, влекущее нанесение финансового ущерба публично-правовому образованию.17 В данной связи летом 2019 года были внесены изменения в бюджетное законодательство,18 однако в части мер принуждения для заказчиков ничего не поменялось, несмотря на то, что они в настоящее время бюджетным законодательством признаются лицами, совершившими бюджетное нарушение, при этом заказчики прямо не названы в качестве участников бюджетного процесса, к которым применяются меры бюджетного принуждения. С нашей точки зрения целесообразным представляется необходимым внесение изменений в ст. 152 БК РФ, в части закрепления заказчиков в качестве участников бюджетников бюджетного процесса, параллельно дополнив п. 1. ст. 306.2 БК РФ мерами принуждения, применяемым к заказчикам. Данные изменения необходимы по причине того, что применение норм гражданского законодательства, регламентирующие понятие вреда, убытков, ущерба, упущенной выгоды, в рамках бюджетных (публичных) правоотношений, не просто затруднено, а практически невозможно. Указанное связано с тем, что определение сумм ущерба путем установления в денежном выражении негативных последствий бюджетного нарушения как правило имеет субъективный характер и без привлечения судебных органов в каждом случае начисления ущерба невозможно. Актуальным вопросом по-прежнему остается определение правового статуса не только «бюджетных средств», но «средств, выделенных из бюджета». «Принципиальной разницей является то, что лицо, не обладающее статусом получателя бюджетных средств, несет ответственность за достижение цели бюджетного финансирования, которая определяется в документах, заключаемых с получателями бюджетных средств (контракт, иной гражданско-правовой договор)».19 Исполнение бюджета по расходам предусматривает несколько этапов, одним из которых, является принятие получателем бюджетных средств бюджетных обязательств путем заключения контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. При этом стоит отметить, что контракт сам по себе не является основанием для санкционирования оплаты денежных обязательств.20 В письме Минфина России21 отмечено, что «контракт хотя и является формой двусторонней сделки, но правоотношения, возникающие при заключении и исполнении такого договора, регулируются не только гражданским законодательством, но и бюджетным законодательством РФ, а также законодательством о публичных закупках. Поскольку оплата контракта в силу бюджетного законодательства РФ является исполнением бюджета по расходам, закономерен вопрос: с какого момента бюджетные средства теряют статус таковых, поскольку государственный финансовый контроль за их расходованием не прекращается? Акцентируем внимание на том, что контроль за целевым использованием уже выделенных из бюджета средств остается у государственных органов власти. Несмотря на то, что возникшие контрактные правоотношения не являются бюджетными, они все-равно будет регулироваться бюджетным законодательством и законодательством о публичных закупках. Изложенная выше правовая позиция подтверждается вступившими в силу 06.08.2019 г. изменениями в п. 5 ст. 219 БК РФ, согласно которым Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, органы управления государственными внебюджетными фондами при постановке на учет бюджетных и денежных обязательств, санкционировании оплаты денежных обязательств осуществляют в соответствии с установленным соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) порядком, предусмотренным п. 1 ст. 219 БК РФ, в том числе контроль за:
  • соответствием информации о денежном обязательстве информации о поставленном на учет соответствующем бюджетном обязательстве;
  • соответствием информации, указанной в платежном документе для оплаты денежного обязательства, информации о денежном обязательстве;
  • наличием документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства.
В случае, если бюджетное обязательство возникло на основании контракта, дополнительно осуществляется контроль за соответствием условиям контракта: сведений о контракте в соответствующем реестре контрактов, а так же сведений о принятом на учет бюджетном обязательстве, возникшем на основании контракта (абз. 8 п. 5 ст. 219 БК РФ). В результате мы находим подтверждение того, что бюджетное законодательство имеет более широкое распространение. Несмотря на то, что контракт заключается по нормам гражданского законодательства и бюджетные правоотношения заканчиваются на этапе санкционирования расходов, контроль со стороны органов государственной власти остается, расширяя таким образом границы бюджетного законодательства. С позиции ответственности сторон по контракту следует отметить, что с одной стороны средства, поступившие заказчику от применения мер гражданско-правовой ответственности по контракту относятся к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 41 БК РФ) и как источники формирования доходов бюджетов бюджетной системы РФ зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их последующего распределения (ст. 40 БК РФ). В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения контрагентом контрактного обязательства, последний обязан уплатить неустойку (штраф, пени) в доход бюджетов бюджетной системы РФ. На основании ст. 313 ГК РФ исполнение обязательства по перечислению такой неустойки может быть возложено на заказчика. Указанную возможность заказчик вправе реализовать путем претензионно-исковой работы либо путем выплаты контрагенту цены контракта, уменьшенной на сумму неустойки при условии ее перечисления в установленном порядке в доход соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании платежного документа.22 С другой стороны, заказчик отвечает по контрактному обязательству средствами казны, состоящей из средств соответствующего бюджета и иного имущества (ст.126, 214, 215 ГК РФ). Поскольку правовой режим бюджета, как составляющей части казны, определен нормами бюджетного законодательства, заказчик при реализации публичного интереса и вступления в правоотношения, урегулированные нормами гражданского права, продолжает исполнять публичные функции. В указанных случаях заказчики могут выступать должниками по отношению к контрагентам по выполненному контрактному обязательству, что подразумевает возникновение определенных финансовых рисков для бюджета. Для минимизации данных рисков используется правовой режим иммунитета бюджетов (ст. 239 БК РФ), который не допускает принудительный порядок взыскания на средства бюджетов бюджетной системы. Указанное необходимо для урегулирования коллизии между нормами гражданского права, определяющими бесспорный порядок списания средств со счетов юридических лиц, и нормами бюджетного права, регламентирующего особенности расходов бюджета, связывая последние с наличием утвержденного законодательного акта соответствующего уровня и подразумевающего целевой, обязательный характер. Например, законодательство об исполнительном производстве не предусматривает каких-либо особенностей исполнения судебных актов, в отношении заказчика. Однако такое исполнение по общему правилу способно привести к нарушению основополагающего принципа бюджетного процесса – адресности и целевом характере использования бюджетных средств. В данной связи, несмотря на то, что заказчики выступают в правоотношениях, урегулированных нормами гражданского права, на равных началах (ст. 124 ГК РФ), законодатель установил особый порядок исполнения судебных решений в части удовлетворения требований за счет средств бюджета. Таким образом, мы наблюдаем изъятие из общего правила исполнительного производства, обеспечивающее преимущество публичного интереса над частным. Отметим, что данное изъятие не противоречит концепции публичных закупок, основанной на обеспечении публичного интереса, с учетом установления и соблюдения государством разумного баланса публичного и частного интересов. В данном случае законодатель наделил государство в лице органов специальной компетенции правом на реализацию комплекса мер, необходимых для перераспределения бюджетных средств таким образом, чтобы исполнительное производство не привело к нарушению порядка обеспечения публичного интереса. К примеру, исполнительный документ исполняется в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на счете заказчика по соответствующим кодам бюджетной классификации. В случае недостаточного объема финансирования – за счет средств, полученных от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности. Недостаток средств обязывает заказчика направить главному распорядителю бюджетных средств запрос-требование о выделении дополнительных лимитов бюджетных обязательств или объемов финансирования расходов, которые должны быть выделены в течение трех месяцев. В случае невыделения дополнительного финансирования главным распорядителем бюджетных средств привлекается к субсидиарной ответственности. Таким образом, иммунитет бюджетов это не легальная возможность для заказчика не исполнять контрактные обязательства, а специальный порядок исполнения судебных актов, предусматривающий взыскание за счет средств бюджета. Указанное позволяет соблюдать основные принципы бюджетного процесса, а также гарантировать исполнение финансового обязательства заказчиком, выступающим в гражданских правоотношениях, без существенного нарушения частного интереса. В настоящее время законодатель несколько усилил позицию иммунитета бюджетов. Ранее действующая редакция ст. 239 БК РФ содержало важное исключение – предусматривала не только возможность возмещения средств, утвержденных в законодательном, в размере их недофинансирования, но и возмещение вреда юридическим и физическим лицам в следствие незаконных действий органов власти. Действующая редакция ст. 239 БК РФ не предусматривает ни исключений, ни возможности принудительного исполнения каких-либо требований, обращенных к публичным субъектам. Указанное следует расценивать как осознанные действия законодателя по легализации абсолютного иммунитета публично-правовых образований на стадии исполнения судебных актов. Изложенное выше позволяет нам предположить, что контракт, заключенный в процессе осуществления публичных закупок, допустимо рассматривать в качестве правовой формы финансового обеспечения закупок. Принимая во внимание, что оплата товаров, работ, услуг по такому контракту осуществляется преимущественно за счет бюджетных средств, – контракт целесообразно ввести понятие именно «бюджетный контракт». Наличие ярко выраженных признаков реализации публичного интереса в закупках, безусловно, подразумевает наличие такого понятия, как «публичный контракт», однако с нашей точки зрения это будет не совсем верно. Мы полагаем, что существенным признаком данных правоотношений помимо публичного интереса является источник его финансирования. В нашем случае это средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ. Предполагаем, что источником финансирования публичного контракта могут быть как бюджетные средства, так и частные финансы, например, в рамках государственно-частного партнерства.23 Под бюджетным контрактом предлагается понимать – гражданско-правовой договор, заключенный заказчиком в целях реализации публичной потребности в товарах, работах, услугах (включая приобретение недвижимого имущества или аренду имущества) за счет средств соответствующего бюджета в рамках казначейского обслуживания. Таким образом, предлагаемое авторское понятие бюджетный контракт характеризуется следующими признаками:
  • ориентирован на обеспечение публичных потребностей в определенных товарах, работах, услугах;
  • одной из сторон бюджетного контракта является заказчик, уполномоченный на реализацию публичного интереса в форме публичной потребности в определенных товарах, работах, услугах;
  • обязательства в рамках бюджетного контракта оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета путем казначейского обслуживания;
  • заказчиком, как правило, может выступать: главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств.
  • правоотношения между сторонами бюджетного контракта регулируются нормами гражданского права с обязательным императивом норм финансового (бюджетного) права в части «специальной защиты» – иммунитета соответствующего бюджета при наличии незаконных действий должностных лиц заказчика с учетом обоснованных претензий контрагента, выполнившего контрактное обязательство, а также в процессе реализации государственного финансового контроля.
Необходимо отметить, что нарушения со стороны заказчика, ответственных должностных лиц, в последнее время увеличиваются в геометрической прогрессии. Указанное связано в том числе с недостаточным научным исследованием правовой природы регулирования контрактных правоотношений и ответственности уполномоченных представителей заказчика. Приведем ряд примеров. В 2015 году возникло одно из первых дел, о взыскании с заказчика упущенной выгоды в пользу участника закупки.24 Действиями заказчика был нанесен ущерб участнику закупки, в результате чего последний был лишен возможности получить прибыль путем заключения и исполнения контракта. В арбитражной практике существует достаточно примеров взыскания из бюджета финансовых средств, направленных на компенсации расходов, понесенных контрагентами для восстановления нарушенных прав и законных интересов действиями (бездействием) заказчиков.25 Основными причинами взыскания средств из федерального бюджета являются неправомерные действия антимонопольного органа, а также неправомерные действия иных чиновников-контролеров, приводящие к дополнительным расходам бюджетных средств. Например, по результатам проведенного аукциона заказчик не подписал контракт с победителем аукциона в силу выданного антимонопольным органом предписания. Победитель аукциона, успешно обжаловав решение и предписание антимонопольного органа в суде,26 подписал контракт позже намеченного срока, что повлекло за собой необходимость продления обеспечения исполнения контракта. Стоимость такого продления, а также судебные расходы были удовлетворены за счет Российской Федерации.27 Аналогичные случаи взыскания из бюджета упущенной выгоды и убытков, причиненных действием, бездействием антимонопольного органа довольно часто встречаются в судебной практике.28 Небезынтересным представляется дело о взыскании 4 089 500 рублей убытков за счет федерального бюджета путем признания незаконными решения и предписания антимонопольного органа.29 Судебные инстанции, руководствуясь ст.12, 15, 16, 1069 ГК РФ, разъяснениями постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. № 25, материалами дела, а так же учитывая, что в связи с принятием антимонопольным органом незаконных решения и предписания истец как победитель электронного аукциона, был лишен возможности заключить контракт, пришли к выводу о том, что убытки имели место быть, а лицом, ответственным за их причинение является антимонопольный орган. На позицию судов не оказали существенного воздействия доводы Минфина России, акцентировавшего внимание на том факте, что прибыль истца согласно всем представленным в суд доказательствам на 150% превышает цену производителя (6,2 млн. руб. – цена контракта, в то время как стоимость оборудования у производителя – 2,3 млн. руб.). Данные судебные акты вынесены в строгом соответствии с нормами действующего законодательства, а проблема сверхприбыли хозяйствующего субъекта не являлась предметом судебного спора. Существуют примеры неэффективного расхода бюджетных средств, связанные с неосновательным обогащением контрагента по причине неправомерного применения заказчиком расценок, двойного учета и двойного предъявления к оплате один и тех же работ, оплата тех работ которые не были выполнены или вообще не предусмотрены и т.д.30 Рассмотренные выше судебные дела демонстрируют фактическую несостоятельность регулирования публичных закупок. Проблема не только в возмещении убытков за счет бюджета РФ, а в том, что созданная и функционирующая достаточно длительное время контрактная система в сфере закупок позволяет участвовать фирмам-посредникам и перекупщикам с нерегулируемым пределом прибыли (в одном из случаев – 150%). Подобные действия неизменно приводят к неэффективному расходу бюджетных средств. При этом функции антимонопольного органа, как контролера не способствуют минимизации финансовых рисков, а, наоборот, увеличивают риски дополнительных (компенсационных) выплат из бюджета.31 Представляется необходимым рассмотреть вопрос о введении персональной ответственности должностных лиц заказчика, действия которых повлекли за собой дополнительные финансовые расходы из соответствующих бюджетов. Как правило, указанные лица не несут должного, справедливого и соразмерного наказания, что приводит к увеличению числа ситуаций, влекущих дополнительные расходы бюджетных средств. Одновременно полагаем, что и участники закупок, предлагающие аномально заниженные цены обязаны подвергаться комплексной проверке в целях исключения возможности использования последними бюджетных контрактов в целях отмывания доходов, полученных в том числе от незаконной (преступной) деятельности). Указанное возможно реализовать в процессе государственного финансового контроля в отношении, как заказчика, так и хозяйствующего субъекта, выполняющего контрактные обязательства, а также в отношении всех субподрядчиков, соисполнителей, производителей или поставщиков материалов или иной продукции, используемой в рамках контрактных отношений. Подводя итог вышеизложенному отметим, что правовая форма финансового обеспечения закупок выражена в контракте, заключенном по итогам осуществления публичных закупок. Согласно авторской позиции, учитывая наличие ярко-выраженной совокупности признаков публичного интереса и источника его финансирования, данный контракт следует именовать «бюджетным контрактом». Под бюджетным контрактом предлагается понимать гражданско-правовой договор, заключенный заказчиком в целях реализации публичной потребности в товарах, работах, услугах (включая приобретение недвижимого имущества или аренду имущества) за счет средств соответствующего бюджета в рамках казначейского обслуживания. Несмотря но то, что контрактные правоотношения регулируются нормами гражданского права, заказчик, обеспечивая реализацию публичного интереса, продолжает исполнять публичные функции. При этом ущерб контрагенту, причиненный в результате незаконных действий или бездействия должностных лиц заказчика возмещается за счет средств соответствующего бюджета, что требует дополнительной защиты публичного интереса путем использования иммунитета бюджетов. Указанное, с нашей точки зрения, в сфере публичных закупок всесторонне обеспечивает публичный интерес без существенного нарушения частного. Кроме того, полагаем целесообразным введение персональной финансовой ответственности к должностным лицам заказчика, действие, бездействие которых, подтверждено вступившим в силу решением суда. Величина ответственности может быть установлена в кратном размере, от понесенных бюджетом расходов на компенсационные выплаты хозяйствующим субъектам, чьи права и законные интересы были нарушены такими действием, бездействием и соответственно внести изменения в КоАП РФ. Кроме того, полагаем необходимым предусмотреть в БК РФ соответствующие меры принуждения за действия, бездействия должностных лиц заказчиков, в целях дальнейшего пресечения неэффективного использования бюджетных средств.
1. Imeda Tsindeliani, Olga Gorbunova, Tatiana Vershilo, Vitaly Kikavets, Oksana Palozyan, Kirill Pisenko, Elena Matyanova. Influence of the budgetary law on state management in the conditions of the development of the digital economy // Informatologia. Vol 52, No 1-2, 2019 P.17-27.

2. См.: Исаев И.А. Проблемы правовой формы в советской юридической науке 20-х годов // Правоведение. 1983. № 2. С. 18-26.

3. См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1972. 253 с.; Пашуканис Е.Б. Общая теория права и марксизм // Пашуканис Е.Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. М., 1980. С. 90; Горшенев В.М. Правовые формы деятельности в общенародном государстве. Харьков: Юрид. ин-т, 1985. 84 с.

4. См.: Байтин М.И. Сущность права: современное нормативное правопонимание на грани двух веков. Саратов, 2001. С. 143; Масалытина С.В. Юридические формы государственной деятельности в условиях политико-правовой модернизации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / С.В. Масалытина. – Белгород, 2009. С. 3-4.

5. Батурина Ю.Б. Правовая форма и правовое средство в системе понятий теории права: дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / Ю.Б. Батурина. Москва, 2001. С. 8.

6. Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп., М.: Проспект, 2009. С. 505-506.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (далее – БК РФ) // СПС «КонсультантПлюс».

8. Письмо Минфина России от 30.12.2019 г. № 09-04-06/103748 «О разъяснении порядка принятия бюджетных обязательств на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на основании государственных контрактов» (в ред. письма Минфина от 23.01.2020 г. № 09-04-06/3771) // СПС «КонсультантПлюс».

9. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (далее – ГК РФ) // СПС «КонсультантПлюс».

10. См.: письмо Минфина России от 25.03.2015 г. № 02-02-04/16546 «Об исполнении обязательств по заключенным государственным контрактам, договорам, соглашениям, подлежащим в соответствии с условиями указанных контрактов оплате в 2016 году и (или) 2017 годах, а также принятии новых обязательств на срок, превышающий срок действия доведенных лимитов бюджетных обязательств» // СПС «КонсультантПлюс».

11. Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс»

12. Утверждена постановлением Правительства РФ от 28.11.1013 г. № 1090 «Об утверждении методики сокращения количества товаров, объемов работ или услуг при уменьшении цены контракта». СЗ РФ, 09.12.2013, № 49 (часть VII), ст. 6433.

13. Запольский С.В. Основы соотношения публичного и частного в правовом регулировании финансовых отношений // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений. Материалы международной научно-практической конференции. – М.: РАП, 2012. С. 9-21.

14. Саттарова Н.А. О правовых аспектах ценообразования // Финансовое право. 2010. № 5. С. 16.

15. Саттарова Н.А. Государственное регулирование ценообразования и государственные услуги: некоторые вопросы правового регулирования // Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях) // Сборник научных трудов (по материалам Международной научно-практической конференции. Саратов, 2 июня 2010. С. 173-176.

16. Прим.: уместно привести слова виднейшего ученого Н.И. Химичевой о том, что бюджет принадлежит не органам власти, а публично-правовому образованию.

17. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». СЗ РФ. 2014. № 2 (часть II). Ст.219.

18. Федеральный закон от 26.07.2019 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита». СЗ РФ. 2019. № 30. Ст. 4101.

19. Уголовно-правовая охрана бюджетных средств. Монография / Под общ. ред. Н.И.Пикурова и Е.Н. Карабановой; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М.: Проспект. 2016. С.13.

20. Уголовно-правовая охрана бюджетных средств. Монография / Под общ. ред. Н.И.Пикурова и Е.Н. Карабановой; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М.: Проспект. 2016. С. 14.

21. Письмо Казначейства России от 23.08.2019 г. № 07-04-05/05-18156 «О направлении разъяснений» (вместе с Письмом Минфина России от 16.08.2019 г. № 09-04-06/62906) // «Ценообразование и сметное нормирование в строительстве» 2019. № 10. (письмо Минфина России).

22. См.: письмо Минфина России от 26.12.2011 г. № 02-11-00/5959 и письмо Федерального казначейства от 02.07.2012 № 42-7.4-05/6.3-354 «О направлении обзорного письма Федерального казначейства по проблемным вопросам, возникающим в деятельности территориальных органов Федерального казначейства при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг» // СПС «КонсультантПлюс».

23. См.: Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». СЗ РФ, 20.07.2015, № 29т (часть I), ст. 4350.

24. См.: решение АС Липецкой области от 27.05.2015 г. по делу № А36-6879/2014 (не обжаловалось).

25. См.: Постановление Первого Арбитражного Апелляционного суда от 24.11.2016 г. по делу № А79-371/2016; постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2018 г. по делу № А75-16282/2017, оставленное без изменения постановлением Арбитражного суда Западно-сибирского округа от 25.06.2018 г. (Определением ВС РФ от 30.21.2018 г. № 304-ЭС18-19262 отказано в передачи жалобы в коллегию); постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2019 г. по делу № А56-31153/2018, оставленное без изменения постановлением АС Северо-Западного округа от 11.10.2019 г. и др.

26. См.: решение АС Сахалинской области от 13.03.2015 г. по делу № А59-71/2015, оставленное без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2015 г.

27. См.: определение АС Сахалинской области от 06.05.2016 г. по делу № А59-4112/2015, оставленное без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2016 г., постановлением АС Дальневосточного округа от 06.12.2017 г.

28. См.: определение Арбитражного суда Сахалинской области от 15.09.2017 г. по делу № А59-2058/2016, оставленное без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 16.11.2017 г., постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12.02.2018 г.; решение Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 02.03.2017 г. по делу № А80-416/2016, оставленное без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций и т.д.

29. См.: решение АС Красноярского края от 16.10.2018 г. по делу № А33-25139/2015, оставленное без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций. Определением ВС РФ от 07.11.2019 г. № 302-ЭС17-6553 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.

30. См.: Постановление президиума ВАС РФ от 22.04.2014 № 19891/13 по делу № А40-15181/12 и др.

31. См.: Кикавец .В.В., Вершило Т.А. Практики неэффективного расхода бюджетных средств в контрактной системе в сфере закупок // Финансовое право. № 5, 2020. С. 14-17.

1. Батурина Ю.Б. Правовая форма и правовое средство в системе понятий теории права: дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / Ю.Б. Батурина. Москва, 2001. Байтин М.И. Сущность права: современное нормативное правопонимание на грани двух веков. Саратов, 2001. С. 143. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1972. – 253 с. Горшенев В.М. Правовые формы деятельности в общенародном государстве. Харьков: Юрид. ин-т, 1985. – 84 с. Запольский С.В. Основы соотношения публичного и частного в правовом регулировании финансовых отношений // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений. Материалы международной научно-практической конференции. – М.: РАП, 2012. С. 9-21. Исаев И.А. Проблемы правовой формы в советской юридической науке 20-х годов // Правоведение. 1983. № 2. С. 18-26. Кикавец .В.В., Вершило Т.А. Практики неэффективного расхода бюджетных средств в контрактной системе в сфере закупок // Финансовое право. № 5, 2020. С. 14-17. Масалытина С.В. Юридические формы государственной деятельности в условиях политико-правовой модернизации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / С.В. Масалытина. – Белгород, 2009. Марченко М.Н. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп., М.: Проспект, 2009. Пашуканис Е.Б. Общая теория права и марксизм // Пашуканис Е.Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. М., 1980. Саттарова Н.А. О правовых аспектах ценообразования // Финансовое право. 2010. № 5. С. 14-17. Саттарова Н.А. Государственное регулирование ценообразования и государственные услуги: некоторые вопросы правового регулирования // Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях) // Сборник научных трудов (по материалам Международной научно-практической конференции. Саратов, 2 июня 2010. С. 173-176 Уголовно-правовая охрана бюджетных средств. Монография / Под общ. ред. Н.И.Пикурова и Е.Н. Карабановой; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М.: Проспект. 2016. Imeda Tsindeliani, Olga Gorbunova, Tatiana Vershilo, Vitaly Kikavets, Oksana Palozyan, Kirill Pisenko, Elena Matyanova. Influence of the budgetary law on state management in the conditions of the development of the digital economy // Informatologia. Vol 52, No 1-2, 2019 P.17-27.

Система Orphus

Загрузка...
Вверх