Migrant Integration in Germany: The Role of Non-State Actors

Occupation: Junior Research Fellow
Affiliation: Primakov National Research Institute of World Economy and International Relations (IMEMO), Russian Academy of Sciences.
Address: Russian Federation,

Abstract

The relevance, both scientifically and practically, of studying the ongoing search for concepts, projects and practices for accomplishing social cohesion and the successful integration of migrants and refugees into the host society is determined by the changing realities of today's diverse societies. In fact, in German society integration is of critical importance. It explains why the government views integration as a reciprocal process that concerns the entirety of German society. To enhance the effectiveness of integration policies, the state actively involves various non-state actors who operate at the grassroots level – non-governmental organizations (NGOs), including non-profit organizations – foundations, migrant associations, trade unions, Mass media, international intergovernmental organizations. Operating a spatial approach and multilevel governance theory, this article explores the role and strategies of non-state actors in Germany who are involved in the integration of migrants. In order to understand the nature of such actors, the author has examined the landscape of non-governmental actors in Germany, including their characteristics, the limitations of opportunities and risks of participation in the political process in a specific thematic area.

Keywords

Germany, non-state actors, third sector, non-profit organisations, non-governmental organisations, civil society, migration policy, integration of migrants, diasporas, migrant organisations, global governance

Received

09.06.2023

Number of characters

37131

GOST	Matiukhova E. Migrant Integration in Germany: The Role of Non-State Actors // Obshchestvennye nauki i sovremennost URL: http://ras.jes.su/ons/s086904990025957-4-1-en (circulation date: 28.04.2024).
MLA	Matiukhova, Elizaveta "Migrant Integration in Germany: The Role of Non-State Actors." Obshchestvennye nauki i sovremennost DOI: 10.31857/S086904990025957-4
APA	Matiukhova E. (). Migrant Integration in Germany: The Role of Non-State Actors. Obshchestvennye nauki i sovremennost DOI: 10.31857/S086904990025957-4

100 rub.

When subscribing to an article or issue, the user can download PDF, evaluate the publication or contact the author. Need to register.

Размещенный ниже текст является ознакомительной версией и может не соответствовать печатной


1	Введение: негосударственные акторы в многоуровневом управлении
2	Современная мировая система, разноплановая и многоуровневая, создает благоприятные условия не только для увеличения числа субъектов мировой политики, но и разнообразия их природы. В широком смысле под негосударственными акторами понимаются все неправительственные субъекты, оказывающие влияние на политику интеграции мигрантов как внутри государства, так и за его пределами. Так, профессор политологии и государственной политики Мюнхенского технического университета Тим Бюте включает в понятие негосударственных акторов международные межправительственные организации (ММПО), национальные и международные неправительственные организации (НПО), транснациональные корпорации, общественное мнение, международные профессиональные ассоциации и коммерческие лоббистские группы, а также международные преступные и террористические сети [Büthe 2004]. В свою очередь голландский исследователь Ринус Пеннинкс относит к таким акторам отдельных лиц, религиозные институты и общины, профсоюзы, организации работодателей, профессиональные объединения, политические партии и группы, СМИ и другие субъекты гражданского общества [Penninx 2013]. Все эти акторы играют весомую роль в том числе в формировании политики интеграции мигрантов. В условиях увеличения миграционных потоков, усиления культурного, этнического и расового разнообразия в обществах и в связи с этим динамичным характером идентичностей современного индивида, появления множества транснациональных пространств, меняющих традиционный характер управления страновыми процессами актуализируется потребность в системном осмыслении практик взаимодействия двух категорий людей в государствах и обществах: «старыми гражданами» («старичками») и иммигрантами («новичками»). В логике этих перемен ряд теорий интеграции мигрантов, например, ассимиляции, аккультурации, сепарации, мультикультурализма, признаются устаревшими, поскольку способствуют разделению, дифференциации и размежеванию общества. Немецкие эксперты подчеркивают значение новых интеграционных теорий, которые имеют более открытое понимание процесса интеграции [Unabhängige Fachkommission… 2021], не предполагающее стирания различий между мигрантами и принимающим обществом. Другими словами, интеграция понимается как включение мигрантов в общество, причем не только в структурном (доступ к основным институтам общества, системе образования и здравоохранения), но и в социокультурном (эмоциональная, личная связь с людьми и принимающим государством) плане [Integration Policies 2020]. Таким образом, интеграция является совместной ответственностью мигрантов, общества и государства. А поскольку характерной чертой современных обществ является разнообразие, политика интеграции мигрантов становится сложным процессом координации, в который вовлечены многочисленные субъекты на разных уровнях управления и в различных областях политики. В настоящее время в этом контексте некоторые исследователи говорят о “повороте к локальности” в политике интеграции [Penninx, Kraal et al 2004], имея в виду необходимость решения вопросов сначала на максимально низком уровне управления в соответствии с принципом субсидиарности. Тенденция руководствоваться принципом субсидиарности связана с развитием европейской интеграции, в основу которой как раз и положен принцип субсидиарности, а также теории и модели многоуровневого управления в том числе в области интеграционной политики [Hooghe, Marks 2001]. Управление становится все более рассредоточенным на различных уровнях власти, помимо национального, – на субнациональном, национальном, транснациональном и наднациональном [Scholten, Penninx 2016] и становится, по сути, глубоким и всеобъемлющим процессом координации. Что касается управления интеграцией мигрантов в Европейском союзе, участницей которого является Германия, оно представляет собой сложносоставную многоуровневую интерактивную систему управления, вовлекающую как национальные правительства (государства-членов), так и неправительственных акторов, чьи нередко противоречивые потребности, интересы и ресурсы, различное восприятие ситуации, многообразные механизмы и практики функционирования, временные возможности накладываются друг на друга и пересекаются. В рамках такого взаимодействия возникают противоречия и конфликты, преодолеваются политические разногласия, создаются относительно стабильные политические союзы [Eule 2016], формируются сети управления [Scharpf 1999]. Политологи Питер Шолтен и Ринус Пеннинкс предлагают четыре модели многоуровневности [Scholten, Penninx 2016]: централистскую, при котором управление является дирижистским и нисходящим; местную, предполагающую управление «снизу»; многоуровневое управление, согласно которому происходит уровневый стиль сотрудничества и взаимодействия; а также изолированную, при которой субъекты отказываются от первоначального сотрудничества и взаимной поддержки с целью увеличения своих полномочий. В данной статье будет рассмотрена модель именно многоуровневого управления применительно к интеграции мигрантов, которая фактически складывается в Германии и других государствах-членах ЕС и которую автор считает наиболее эффективной в сфере интеграции мигрантов. Помимо этого, автор применяет пространственный подход, который позволяет глубже рассмотреть как организационные взаимоотношения между различными субъектами, вовлеченными в процесс управления миграционными процессами, так и формируемые ими и / или под их влиянием функциональные пространства в сфере интеграции мигрантов, в том числе транснациональные, поверх государственных границ. Для наглядного примера изучения роли нетрадиционных акторов в интеграции мигрантов в системе многоуровневого управления в Европейском союзе была выбрана ФРГ как популярное место назначения для мигрантов и беженцев. Многими признается тот факт, что именно в Германии институционализированные отношения между национальными и местными органами власти развивались в направлении многоуровневого управления, были созданы различные многоуровневые площадки (как в вертикальном, так и горизонтальном направлениях) для координации интеграционной политики (например, регулярные национальные конференции) [Scholten 2018]. В частности, при изучении ФРГ нельзя не упомянуть активно функционирующий в государстве особый тип негосударственных акторов, известных под различными названиями – некоммерческие организации (НКО), неправительственные организации (НПО), «гражданское общество», «третий сектор», «добровольный», «благотворительный» сектор. Одним из значимых терминов является подход и концепция «третьего сектора». Третьим сектором¹ в структуре европейских обществ часто называют социальные организации наряду с государством (первый сектор) и частным сектором (второй сектор) [Dritter Sektor. Spendwerk]. Формирующие этот сектор акторы «формально структурированы, организационно независимы от государства, не ориентированы на прибыль, независимо управляются…» [Priller, Zimmer 2001]. В Германии третий сектор традиционно включает в себя широкий спектр некоммерческих организаций, включая «клубы, ассоциации, фонды и некоммерческие общества с ограниченной ответственностью, группы защиты окружающей среды, гражданские ассоциации, деловые и профессиональные ассоциации и профсоюзы» [Dritter Sektor. Ehrenamt Bayern]. Несмотря на то, что данный термин утвердился в качестве постоянного в различного рода дискуссиях, общественных и научных, его не так легко разграничить с двумя другими секторами (государством и рынком), поскольку игроков в социальном поле становится все больше, а государство все чаще привлекает частный сектор к решению задач национальной значимости. Наряду с динамичным характером развития сектора, переориентация государственной политики в сторону неолиберализма (повышение конкуренции между поставщиками услуг), снижение влияния корпоративизма и субсидиарности как принципов формирования и реализации политики, процессы индивидуализации в обществе, вынуждают организации третьего сектора приспосабливаться к новым условиям [Priller, Zimmer 2001]. В частности, смещение акцента от предоставления услуг в сторону процесса интеграции в общество и наращивания социального капитала [Dritter Sektor. Ehrenamt Bayern] привели к тому, что укоренившийся в Германии термин «третий сектор» к 1990-м годам уступил место концепции гражданского общества (нем. Zivilgesellschaft). В итоге в политическом лексиконе Германии и Евросоюза сосуществуют на первый взгляд идентичные понятия, обозначающие гражданское общество, и Bürgergesellschaft/Zivilgesellschaft как третий сектор «наряду с государственным и корпоративным секторами, включающие (структурированные или неформальные) институты, группы и ассоциации/федерации, выступающие в качестве посредников между органами государственной власти и гражданами». В этом контексте немецкие исследователи выделяют гражданскую активность (нем. Bürgerengagement), третий сектор (нем. Dritter Sektor) и гражданское общество (нем. Zivilgesellschaft), основное отличие которых заключается в том, что они действуют на микроуровне, мезоуровне и макроуровне соответственно [Priller, Zimmer 2000]. Подобное разнообразие смежных терминов, характеризующих в целом одно явление, не уникально для политической науки, однако усложняет проведение анализа, поскольку зачастую имеют место подмена или путаница понятий при выявлении и классификации таких акторов и оценки их деятельности, источников финансирования, а также практиках взаимодействия с государством. Некоторые исследователи в этой связи подчеркивают, что термин гражданское общество (нем. Zivilgesellschaft) все чаще заменяет более старые термины, такие как «третий сектор», НПО и НКО [Basiswissen Zivilgesellschaft]. В предметной области взаимодействия государств с негосударственными акторами в сфере интеграции мигрантов автор изучила ландшафт негосударственных акторов и выявила их субъектность в плане влияния на формирование миграционной повестки в ФРГ, участия в разработке и реализации политики интеграции мигрантов в принимающее общество. Ключевое внимание было уделено неправительственным организациям (НПО), включая негосударственных некоммерческих акторов – фонды, ассоциации мигрантов, профсоюзные организации, СМИ, также международные межправительственные организации, которые все активнее заявляют о себе как участниках политического процесса на страновом и субнациональных уровнях. Выбор автора объясняется целью показать контуры максимально широкого ландшафта негосударственных акторов, вовлеченных в интеграционную деятельность в Германии. Гипотеза автора состояла в том, что в плюралистических обществах негосударственные субъекты обладают двойственной ролью: с одной стороны, они являются неотделимой частью современного иммиграционного общества, с их помощью можно осуществлять конкретные меры поддержки мигрантов; с другой, они также могут стать фактором формирования размежеваний и даже раскола общества.	1. Концепция и подход «третий сектор» зародился в США в начале 1970-х годов, когда социолог Амитай Этциони обратил внимание на существование этого сектора как некой третьей альтернативы государству и рынку. В Германии термин стал популярным только с середины 1980-х годов. См. подробнее: Finanzierung aus dem Dritten Sektor. Private Mittel für den gemeinnützigen Zweck. Seminar Paper, 2008 52 P. Available at: >>>> (accessed 16.02.2023).

1. Anerkannte Partner – unbekannte Größe? (2019) Migrantenorganisationen in der deutschen Einwanderungsgesellschaft, Berlin. (https://www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2019/11/SVR-FB_Policy-Brief-Migrantenorganisationen.pdf).

2. Basiswissen Zivilgesellschaft // Maecenata. (https://www.maecenata.eu/themen/zivilgesellschaft/basiswissen-zivilgesellschaft/).

3. Bergfeld M. (2021) German Trade Union Approaches to Migration and Migrant Workers from Past to Present // International Union Rights, International Centre for Trade Union Rights. Vol. 28, iss. 1, pp. 6-7.

4. Bergfeld M. (2017) Germany’s Willkommenskultur: Trade Unions, Refugees and Labour Market Integration // Global Labour Journal. No. 8 (1).

5. Blos D. (1979) Das Berliner Rote Kreuz 1945–1976. Berlin, Colloquium-Verl.

6. Bozay K. (2017) Graue Wölfe – die größte rechtsextreme Organisation in Deutschland // Bundeszentrale für politische Bildung. November 24, 2017. (https://www.bpb.de/themen/rechtsextremismus/dossier-rechtsextremismus/260333/graue-woelfe-die-groesste-rechtsextreme-organisation-in-deutschland/).

7. Büthe T. (2004) Governance Through Private Authority: Non-State Actors in World Politics // Journal of International Affairs. No. 58 (1), pp. 281-290.

8. Diskriminierung von Migrantenorganisationen im Vereinsrecht beenden. (2020) Drucksache 19/24689. 19. Wahlperiode. // Deutscher Bundestag. November 25, 2020. (https://dserver.bundestag.de/btd/19/246/1924689.pdf).

9. Dittmer C., Lorenz D.F. (2019) Disaster Situation and Humanitarian. Emergency – In-Between Responses to the Refugee Crisis in Germany // International Migration. DOI: 10.1111/imig.12679

10. Dritter Sektor // Ehrenamt Bayern. (https://www.ehrenamt.bayern.de/service/lexikon/neue/24867/index.php).

11. Dritter Sektor // Spendwerk. (https://www.spendwerk.de/definition/dritter-sektor/).

12. Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung von Maßnahmen zur Demokratieförderung, Vielfaltgestaltung, Extremismusprävention und politischen Bildung. (2023) Drucksache 20/5823. 20. Wahlperiode // Deutscher Bundestag. March 1, 2023. (https://dserver.bundestag.de/btd/20/058/2005823.pdf).

13. Eule T. (2016) Unlikely Partners? Collaboration and Shared Interests Among Immigration Bureaucracy and NGO in Germany // ISA, July 2016. (https://isaconf.confex.com/isaconf/forum2016/webprogram/Paper80500.html).

14. Fengler S. Wie berichten Medien in West- und Osteuropa über Migration und Flucht? Zusammenfassung OBS-Arbeitspapier 39 // EJO. (https://www.otto-brenner-stiftung.de/fileadmin/user_data/stiftung/02_Wissenschaftsportal/02_Infoseiten/AP39/AP39_Kurzfassung_DE.pdf).

15. Galerai G., Giannettoi L., Noyaii A. (2018) The Role of Non-state Actors in the Integration of Refugees and Asylum Seekers // OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers. (https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/434c3303-en.pdf?expires=1681909087&id=id&accname=guest&checksum=A4184C8DC0CB7AB747DF7085EDFCFCA5).

16. Der geniale Stadtplan für Geflüchtete und ihre Unterstützer ist raus – und soll (noch) mehr Türen öffnen (2018) // Bürgerstiftung Jena. January 22, 2018. (https://www.buergerstiftung-jena.de/de/news/der-geniale-stadtplan-fuer-gefluechtete-und-ihre-unterstuetzer-ist-raus.html).

17. Gesemann F., Nentwig-Gesemann I., Seidel A. Walther B., eds. (2020) Engagement für Integration und Teilhabe in der Einwanderungsgesellschaft. Wiesbaden, Springer VS.

18. Grau A. (2017) Die Erfindung der Willkommenskultur. // Cicero. July 24, 2017. (https://www.cicero.de/kultur/medien-und-fluechtlinge-die-erfindung-der-willkommenskultur).

19. Halm D. (2015) Potenzial von Migrantenorganisationen als integrationspolitische Akteure // IMIS-Beiträge. No. 20 (47), s. 43.

20. Hooghe L., Marks G. (2001) Multi-Level Governance and European Integration. Lanham, Rowman and Littlefield Publishers.

21. Integration Policies, Practices and Experiences. (2020) Working Papers Global Migration: Consequences and Responses Paper 2020/51 // RESPOND. June 2020. (http://uu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1434485/FULLTEXT01.pdf).

22. Khorchide M. (2021) Muslimische Verbände und Moscheegemeinden und die Frage nach der Radikalisierung junger Menschen // Bundeszentrale für politische Bildung. September 30, 2021. (https://www.bpb.de/themen/islamismus/dossier-islamismus/340845/muslimische-verbaende-und-moscheegemeinden-und-die-frage-nach-der-radikalisierung-junger-menschen/).

23. Migrantenorganisationen – vielfältige Akteurinnen gesamtgesellschaftlicher Integration (2022) // Bundeszentrale für politische Bildung. April 4, 2022. (https://www.bpb.de/themen/migration-integration/kurzdossiers/506131/migrantenorganisationen-vielfaeltige-akteurinnen-gesamtgesellschaftlicher-integration/?pk_campaign=nl2022-04-13&pk_kwd=506131).

24. Migration in den Medien: Ein verzerrtes Bild? (2020) // Medien Dienst Integration. July 8, 2020. (https://mediendienst-integration.de/artikel/migration-in-den-medien-ein-verzerrtes-bild.html).

25. Penninx R., Kraal K., Martiniello M., Vertovec S., eds. (2004) Citizenship in European Cities: Immigrants, Local Politics and Integration Policies. Aldershot, Ashgate.

26. Penninx R. (2013) Integration: The Role of Communities, Institutions, and the State // MPI. October 1, 2013. (http://www.migrationpolicy.org/article/integration-role-communities-institutions-and-state).

27. Priemer J., Labigne A., Krimmer H. (2015) Wie finanzieren sich zivilgesellschaftliche Organisationen in Deutschland. Eine Sonderauswertung des ZiviZ-Surveys. Körber-Stiftung Hamburg.

28. Priemer J., Schmidt M. (2018) Engagiert und doch unsichtbar? Migrantenorganisationen in Deutschland. Stifterverband. November 26, 2018. (https://www.stifterverband.org/migrantenorganisationen-in-deutschland).

29. Priller E., Zimmer A. (2001). Wachstum und Wandel des Dritten Sektors in Deutschland. Der Dritte Sektor international: Mehr Markt - weniger Staat? Priller E. Zimmer A. eds. Berlin. pp. 199–228.

30. Priller E., Zimmer A. (2000). Der Dritte Sektor in Deutschland - seine Perspektiven im neuen Millennium. (Münsteraner Diskussionspapiere zum Nonprofit-Sektor, 10). Münster: Universität Münster, FB Erziehungswissenschaft und Sozialwissenschaften, Institut für Politikwissenschaft Civil-Society-Network. (https://d-nb.info/1191511618/34).

31. Prokhorenko I.L. (2017) Diaspory i diasporal'nye «miry». [Diasporas and Diasporas “Worlds”]. Identichnost': lichnost', obshchestvo, politika [Identity: the Individual, Society, and Politics. An Encyclopedia. Semenenko I. S., ed., Moscow: Izdatel'stvo Ves' mir, pp. 432-440.

32. Riesenberger D. (2002) Das Deutsche Rote Kreuz: Eine Geschichte 1864–1990. Schöningh, Paderborn.

33. Scharpf F.W. (1999) Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford, New York, Oxford University Press.

34. Scholten P. (2018) Beyond Migrant Integration Policies: Rethinking Urban Governance of Migration-Related diversity // Hrvatska i Komparativna Javna Uprava. No. 18 (1), pp. 7-30. DOI: 10.31297/hkju.18.1.6

35. Scholten P., Penninx R. (2016) The Multilevel Governance of Migration and Integration. In B. Garcés-Mascareñas, R. Penninx, eds. Integration Processes and Policies in Europe. Springer Cham. Pp. 91-108.

36. Schönwälder K. (2016) Diversity and Contact: Immigration and Social Interaction in German Cities. Basingstoke, Palgrave Macmillan.

37. Schultz C. (2016) Global Migration Governance: Deutschland als Mitgestalter internationaler Migrationspolitik. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration. (https://www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2016/03/Policy-Brief_Global-Migration-Governance.pdf).

38. Sommer M., Ratzmann N. (2022). Bedrohte Zivilgesellschaft. Publikationstyp: DeZIM Research Notes 10. (https://www.dezim-institut.de/publikationen/publikation-detail/bedrohte-zivilgesellschaft-fa-5334/).

39. Unabhängige Fachkommission der Bundesregierung zu den Rahmenbedingungen der Integrationsfähigkeit. (2021) // Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. (https://www.bmi.bund.de/DE/themen/heimatintegration/integration/fachkommission-integrationsfaehigkeit/fachkommissionintegrationsfaehigkeit-node.html).

40. Weimer W. (2018) Die Mutter des Migrationspaktes. NTV. November 20, 2018. (https://www.n-tv.de/politik/politik_person_der_woche/Die-Mutter-des-Migrationspaktes-article20730614.html).

41. Zimmermann K.W. (2017) „Viele Journalisten wollen Frau Merkel auf dem Schoss sitzen“. Praxis. // Kampagnenjournalismus. Schweizer Journalist, no. 10-11/2017. (https://www.otto-brenner-stiftung.de/fileadmin/user_data/stiftung/02_Wissenschaftsportal/02_Infoseiten/AH93/AH93_SchweizerJournalist_Haller-Studie_Interview.pdf).