Интеграция мигрантов в Германии: роль негосударственных акторов

Должность: Младший научный сотрудник
Аффилиация: Национальный исследовательский институт мировой экономики и международных отношений им. Е.М. Примакова РАН
Адрес: Российская Федерация,

Аннотация

Актуальность как с научной, так и с практической точек зрения изучения непрекращающегося поиска концепций, проектов и практик достижения социальной сплоченности, успешной включенности мигрантов и беженцев в принимающее общество определяется совокупностью новых реалий современных разнообразных обществ, где такая интеграция приобретает первостепенное значение. Собственно, такую задачу ставит перед собой Германия, которая, ко всему прочему, рассматривает интеграцию как процесс с двусторонним движением, касающийся всего общества в целом. В рамках такой инклюзивной парадигмы инструментом повышения эффективности интеграционной политики является активное привлечение к этой деятельности различных негосударственных акторов, действующих на низовом уровне, – неправительственных организаций (НПО), включая негосударственных некоммерческих акторов – фондов, ассоциаций мигрантов, профсоюзных организаций, СМИ, также международных межправительственных организаций. В данной статье с использованием пространственного подхода и теории многоуровневого управления исследуются роль и стратегии негосударственных акторов в Германии, занимающихся вопросами интеграции мигрантов. Для осмысления деятельности таких участников автор изучила ландшафт неправительственных субъектов в ФРГ, включая их особенности, границы возможностей и риски участия в политическом процессе в конкретной тематической сфере.

Ключевые слова

Германия, негосударственные акторы, “третий сектор”, некоммерческие организации, неправительственные организации, гражданское общество, миграционная политика, интеграция мигрантов, диаспоры, организации мигрантов, глобальное управление

Получено

09.06.2023

Кол-во символов

37131

ГОСТ	Матюхова Е. И. Интеграция мигрантов в Германии: роль негосударственных акторов // Общественные науки и современность URL: http://ras.jes.su/ons/s086904990025957-4-1 (дата обращения: 01.05.2024).
MLA	Matiukhova, Elizaveta "Migrant Integration in Germany: The Role of Non-State Actors." Obshchestvennye nauki i sovremennost DOI: 10.31857/S086904990025957-4
APA	Matiukhova E. (). Migrant Integration in Germany: The Role of Non-State Actors. Obshchestvennye nauki i sovremennost DOI: 10.31857/S086904990025957-4

100 руб.

При оформлении подписки на статью или выпуск пользователь получает возможность скачать PDF, оценить публикацию и связаться с автором. Для оформления подписки требуется авторизация.

Оператором распространения коммерческих препринтов является ООО «Интеграция: ОН»

Размещенный ниже текст является ознакомительной версией и может не соответствовать печатной.


1	Введение: негосударственные акторы в многоуровневом управлении
2	Современная мировая система, разноплановая и многоуровневая, создает благоприятные условия не только для увеличения числа субъектов мировой политики, но и разнообразия их природы. В широком смысле под негосударственными акторами понимаются все неправительственные субъекты, оказывающие влияние на политику интеграции мигрантов как внутри государства, так и за его пределами. Так, профессор политологии и государственной политики Мюнхенского технического университета Тим Бюте включает в понятие негосударственных акторов международные межправительственные организации (ММПО), национальные и международные неправительственные организации (НПО), транснациональные корпорации, общественное мнение, международные профессиональные ассоциации и коммерческие лоббистские группы, а также международные преступные и террористические сети [Büthe 2004]. В свою очередь голландский исследователь Ринус Пеннинкс относит к таким акторам отдельных лиц, религиозные институты и общины, профсоюзы, организации работодателей, профессиональные объединения, политические партии и группы, СМИ и другие субъекты гражданского общества [Penninx 2013]. Все эти акторы играют весомую роль в том числе в формировании политики интеграции мигрантов. В условиях увеличения миграционных потоков, усиления культурного, этнического и расового разнообразия в обществах и в связи с этим динамичным характером идентичностей современного индивида, появления множества транснациональных пространств, меняющих традиционный характер управления страновыми процессами актуализируется потребность в системном осмыслении практик взаимодействия двух категорий людей в государствах и обществах: «старыми гражданами» («старичками») и иммигрантами («новичками»). В логике этих перемен ряд теорий интеграции мигрантов, например, ассимиляции, аккультурации, сепарации, мультикультурализма, признаются устаревшими, поскольку способствуют разделению, дифференциации и размежеванию общества. Немецкие эксперты подчеркивают значение новых интеграционных теорий, которые имеют более открытое понимание процесса интеграции [Unabhängige Fachkommission… 2021], не предполагающее стирания различий между мигрантами и принимающим обществом. Другими словами, интеграция понимается как включение мигрантов в общество, причем не только в структурном (доступ к основным институтам общества, системе образования и здравоохранения), но и в социокультурном (эмоциональная, личная связь с людьми и принимающим государством) плане [Integration Policies 2020]. Таким образом, интеграция является совместной ответственностью мигрантов, общества и государства. А поскольку характерной чертой современных обществ является разнообразие, политика интеграции мигрантов становится сложным процессом координации, в который вовлечены многочисленные субъекты на разных уровнях управления и в различных областях политики. В настоящее время в этом контексте некоторые исследователи говорят о “повороте к локальности” в политике интеграции [Penninx, Kraal et al 2004], имея в виду необходимость решения вопросов сначала на максимально низком уровне управления в соответствии с принципом субсидиарности. Тенденция руководствоваться принципом субсидиарности связана с развитием европейской интеграции, в основу которой как раз и положен принцип субсидиарности, а также теории и модели многоуровневого управления в том числе в области интеграционной политики [Hooghe, Marks 2001]. Управление становится все более рассредоточенным на различных уровнях власти, помимо национального, – на субнациональном, национальном, транснациональном и наднациональном [Scholten, Penninx 2016] и становится, по сути, глубоким и всеобъемлющим процессом координации. Что касается управления интеграцией мигрантов в Европейском союзе, участницей которого является Германия, оно представляет собой сложносоставную многоуровневую интерактивную систему управления, вовлекающую как национальные правительства (государства-членов), так и неправительственных акторов, чьи нередко противоречивые потребности, интересы и ресурсы, различное восприятие ситуации, многообразные механизмы и практики функционирования, временные возможности накладываются друг на друга и пересекаются. В рамках такого взаимодействия возникают противоречия и конфликты, преодолеваются политические разногласия, создаются относительно стабильные политические союзы [Eule 2016], формируются сети управления [Scharpf 1999]. Политологи Питер Шолтен и Ринус Пеннинкс предлагают четыре модели многоуровневности [Scholten, Penninx 2016]: централистскую, при котором управление является дирижистским и нисходящим; местную, предполагающую управление «снизу»; многоуровневое управление, согласно которому происходит уровневый стиль сотрудничества и взаимодействия; а также изолированную, при которой субъекты отказываются от первоначального сотрудничества и взаимной поддержки с целью увеличения своих полномочий. В данной статье будет рассмотрена модель именно многоуровневого управления применительно к интеграции мигрантов, которая фактически складывается в Германии и других государствах-членах ЕС и которую автор считает наиболее эффективной в сфере интеграции мигрантов. Помимо этого, автор применяет пространственный подход, который позволяет глубже рассмотреть как организационные взаимоотношения между различными субъектами, вовлеченными в процесс управления миграционными процессами, так и формируемые ими и / или под их влиянием функциональные пространства в сфере интеграции мигрантов, в том числе транснациональные, поверх государственных границ. Для наглядного примера изучения роли нетрадиционных акторов в интеграции мигрантов в системе многоуровневого управления в Европейском союзе была выбрана ФРГ как популярное место назначения для мигрантов и беженцев. Многими признается тот факт, что именно в Германии институционализированные отношения между национальными и местными органами власти развивались в направлении многоуровневого управления, были созданы различные многоуровневые площадки (как в вертикальном, так и горизонтальном направлениях) для координации интеграционной политики (например, регулярные национальные конференции) [Scholten 2018]. В частности, при изучении ФРГ нельзя не упомянуть активно функционирующий в государстве особый тип негосударственных акторов, известных под различными названиями – некоммерческие организации (НКО), неправительственные организации (НПО), «гражданское общество», «третий сектор», «добровольный», «благотворительный» сектор. Одним из значимых терминов является подход и концепция «третьего сектора». Третьим сектором¹ в структуре европейских обществ часто называют социальные организации наряду с государством (первый сектор) и частным сектором (второй сектор) [Dritter Sektor. Spendwerk]. Формирующие этот сектор акторы «формально структурированы, организационно независимы от государства, не ориентированы на прибыль, независимо управляются…» [Priller, Zimmer 2001]. В Германии третий сектор традиционно включает в себя широкий спектр некоммерческих организаций, включая «клубы, ассоциации, фонды и некоммерческие общества с ограниченной ответственностью, группы защиты окружающей среды, гражданские ассоциации, деловые и профессиональные ассоциации и профсоюзы» [Dritter Sektor. Ehrenamt Bayern]. Несмотря на то, что данный термин утвердился в качестве постоянного в различного рода дискуссиях, общественных и научных, его не так легко разграничить с двумя другими секторами (государством и рынком), поскольку игроков в социальном поле становится все больше, а государство все чаще привлекает частный сектор к решению задач национальной значимости. Наряду с динамичным характером развития сектора, переориентация государственной политики в сторону неолиберализма (повышение конкуренции между поставщиками услуг), снижение влияния корпоративизма и субсидиарности как принципов формирования и реализации политики, процессы индивидуализации в обществе, вынуждают организации третьего сектора приспосабливаться к новым условиям [Priller, Zimmer 2001]. В частности, смещение акцента от предоставления услуг в сторону процесса интеграции в общество и наращивания социального капитала [Dritter Sektor. Ehrenamt Bayern] привели к тому, что укоренившийся в Германии термин «третий сектор» к 1990-м годам уступил место концепции гражданского общества (нем. Zivilgesellschaft). В итоге в политическом лексиконе Германии и Евросоюза сосуществуют на первый взгляд идентичные понятия, обозначающие гражданское общество, и Bürgergesellschaft/Zivilgesellschaft как третий сектор «наряду с государственным и корпоративным секторами, включающие (структурированные или неформальные) институты, группы и ассоциации/федерации, выступающие в качестве посредников между органами государственной власти и гражданами». В этом контексте немецкие исследователи выделяют гражданскую активность (нем. Bürgerengagement), третий сектор (нем. Dritter Sektor) и гражданское общество (нем. Zivilgesellschaft), основное отличие которых заключается в том, что они действуют на микроуровне, мезоуровне и макроуровне соответственно [Priller, Zimmer 2000]. Подобное разнообразие смежных терминов, характеризующих в целом одно явление, не уникально для политической науки, однако усложняет проведение анализа, поскольку зачастую имеют место подмена или путаница понятий при выявлении и классификации таких акторов и оценки их деятельности, источников финансирования, а также практиках взаимодействия с государством. Некоторые исследователи в этой связи подчеркивают, что термин гражданское общество (нем. Zivilgesellschaft) все чаще заменяет более старые термины, такие как «третий сектор», НПО и НКО [Basiswissen Zivilgesellschaft]. В предметной области взаимодействия государств с негосударственными акторами в сфере интеграции мигрантов автор изучила ландшафт негосударственных акторов и выявила их субъектность в плане влияния на формирование миграционной повестки в ФРГ, участия в разработке и реализации политики интеграции мигрантов в принимающее общество. Ключевое внимание было уделено неправительственным организациям (НПО), включая негосударственных некоммерческих акторов – фонды, ассоциации мигрантов, профсоюзные организации, СМИ, также международные межправительственные организации, которые все активнее заявляют о себе как участниках политического процесса на страновом и субнациональных уровнях. Выбор автора объясняется целью показать контуры максимально широкого ландшафта негосударственных акторов, вовлеченных в интеграционную деятельность в Германии. Гипотеза автора состояла в том, что в плюралистических обществах негосударственные субъекты обладают двойственной ролью: с одной стороны, они являются неотделимой частью современного иммиграционного общества, с их помощью можно осуществлять конкретные меры поддержки мигрантов; с другой, они также могут стать фактором формирования размежеваний и даже раскола общества.	1. Концепция и подход «третий сектор» зародился в США в начале 1970-х годов, когда социолог Амитай Этциони обратил внимание на существование этого сектора как некой третьей альтернативы государству и рынку. В Германии термин стал популярным только с середины 1980-х годов. См. подробнее: Finanzierung aus dem Dritten Sektor. Private Mittel für den gemeinnützigen Zweck. Seminar Paper, 2008 52 P. Available at: >>>> (accessed 16.02.2023).

1. Прохоренко И.Л. (2017) Диаспоры и диаспоральные «миры». Идентичность: личность, общество, политика. Под ред. Семененко И.С. М.: Издательство Весь мир, сс. 432-440.

2. Anerkannte Partner – unbekannte Größe? (2019) Migrantenorganisationen in der deutschen Einwanderungsgesellschaft, Berlin. (https://www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2019/11/SVR-FB_Policy-Brief-Migrantenorganisationen.pdf).

3. Basiswissen Zivilgesellschaft // Maecenata. (https://www.maecenata.eu/themen/zivilgesellschaft/basiswissen-zivilgesellschaft/).

4. Bergfeld M. (2021) German Trade Union Approaches to Migration and Migrant Workers from Past to Present // International Union Rights, International Centre for Trade Union Rights. Vol. 28, iss. 1, pp. 6-7.

5. Bergfeld M. (2017) Germany’s Willkommenskultur: Trade Unions, Refugees and Labour Market Integration // Global Labour Journal. No. 8 (1).

6. Blos D. (1979) Das Berliner Rote Kreuz 1945–1976. Berlin, Colloquium-Verl.

7. Bozay K. (2017) Graue Wölfe – die größte rechtsextreme Organisation in Deutschland // Bundeszentrale für politische Bildung. November 24, 2017. (https://www.bpb.de/themen/rechtsextremismus/dossier-rechtsextremismus/260333/graue-woelfe-die-groesste-rechtsextreme-organisation-in-deutschland/).

8. Büthe T. (2004) Governance Through Private Authority: Non-State Actors in World Politics // Journal of International Affairs. No. 58 (1), pp. 281-290.

9. Diskriminierung von Migrantenorganisationen im Vereinsrecht beenden. (2020) Drucksache 19/24689. 19. Wahlperiode. // Deutscher Bundestag. November 25, 2020. (https://dserver.bundestag.de/btd/19/246/1924689.pdf).

10. Dittmer C., Lorenz D.F. (2019) Disaster Situation and Humanitarian. Emergency – In-Between Responses to the Refugee Crisis in Germany // International Migration. DOI: 10.1111/imig.12679

11. Dritter Sektor // Ehrenamt Bayern. (https://www.ehrenamt.bayern.de/service/lexikon/neue/24867/index.php).

12. Dritter Sektor // Spendwerk. (https://www.spendwerk.de/definition/dritter-sektor/).

13. Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung von Maßnahmen zur Demokratieförderung, Vielfaltgestaltung, Extremismusprävention und politischen Bildung. (2023) Drucksache 20/5823. 20. Wahlperiode // Deutscher Bundestag. March 1, 2023. (https://dserver.bundestag.de/btd/20/058/2005823.pdf).

14. Eule T. (2016) Unlikely Partners? Collaboration and Shared Interests Among Immigration Bureaucracy and NGO in Germany // ISA, July 2016. (https://isaconf.confex.com/isaconf/forum2016/webprogram/Paper80500.html).

15. Fengler S. Wie berichten Medien in West- und Osteuropa über Migration und Flucht? Zusammenfassung OBS-Arbeitspapier 39 // EJO. (https://www.otto-brenner-stiftung.de/fileadmin/user_data/stiftung/02_Wissenschaftsportal/02_Infoseiten/AP39/AP39_Kurzfassung_DE.pdf).

16. Galerai G., Giannettoi L., Noyaii A. (2018) The Role of Non-state Actors in the Integration of Refugees and Asylum Seekers // OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Papers. (https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/434c3303-en.pdf?expires=1681909087&id=id&accname=guest&checksum=A4184C8DC0CB7AB747DF7085EDFCFCA5).

17. Der geniale Stadtplan für Geflüchtete und ihre Unterstützer ist raus – und soll (noch) mehr Türen öffnen (2018) // Bürgerstiftung Jena. January 22, 2018. (https://www.buergerstiftung-jena.de/de/news/der-geniale-stadtplan-fuer-gefluechtete-und-ihre-unterstuetzer-ist-raus.html).

18. Gesemann F., Nentwig-Gesemann I., Seidel A. Walther B., eds. (2020) Engagement für Integration und Teilhabe in der Einwanderungsgesellschaft. Wiesbaden, Springer VS.

19. Grau A. (2017) Die Erfindung der Willkommenskultur. // Cicero. July 24, 2017. (https://www.cicero.de/kultur/medien-und-fluechtlinge-die-erfindung-der-willkommenskultur).

20. Halm D. (2015) Potenzial von Migrantenorganisationen als integrationspolitische Akteure // IMIS-Beiträge. No. 20 (47), s. 43.

21. Hooghe L., Marks G. (2001) Multi-Level Governance and European Integration. Lanham, Rowman and Littlefield Publishers.

22. Integration Policies, Practices and Experiences. (2020) Working Papers Global Migration: Consequences and Responses Paper 2020/51 // RESPOND. June 2020. (http://uu.diva-portal.org/smash/get/diva2:1434485/FULLTEXT01.pdf).

23. Khorchide M. (2021) Muslimische Verbände und Moscheegemeinden und die Frage nach der Radikalisierung junger Menschen // Bundeszentrale für politische Bildung. September 30, 2021. (https://www.bpb.de/themen/islamismus/dossier-islamismus/340845/muslimische-verbaende-und-moscheegemeinden-und-die-frage-nach-der-radikalisierung-junger-menschen/).

24. Migrantenorganisationen – vielfältige Akteurinnen gesamtgesellschaftlicher Integration (2022) // Bundeszentrale für politische Bildung. April 4, 2022. (https://www.bpb.de/themen/migration-integration/kurzdossiers/506131/migrantenorganisationen-vielfaeltige-akteurinnen-gesamtgesellschaftlicher-integration/?pk_campaign=nl2022-04-13&pk_kwd=506131).

25. Migration in den Medien: Ein verzerrtes Bild? (2020) // Medien Dienst Integration. July 8, 2020. (https://mediendienst-integration.de/artikel/migration-in-den-medien-ein-verzerrtes-bild.html).

26. Penninx R., Kraal K., Martiniello M., Vertovec S., eds. (2004) Citizenship in European Cities: Immigrants, Local Politics and Integration Policies. Aldershot, Ashgate.

27. Penninx R. (2013) Integration: The Role of Communities, Institutions, and the State // MPI. October 1, 2013. (http://www.migrationpolicy.org/article/integration-role-communities-institutions-and-state).

28. Priemer J., Labigne A., Krimmer H. (2015) Wie finanzieren sich zivilgesellschaftliche Organisationen in Deutschland. Eine Sonderauswertung des ZiviZ-Surveys. Körber-Stiftung Hamburg.

29. Priemer J., Schmidt M. (2018) Engagiert und doch unsichtbar? Migrantenorganisationen in Deutschland. Stifterverband. November 26, 2018. (https://www.stifterverband.org/migrantenorganisationen-in-deutschland).

30. Priller E., Zimmer A. (2001). Wachstum und Wandel des Dritten Sektors in Deutschland. Der Dritte Sektor international: Mehr Markt - weniger Staat? Priller E. Zimmer A. eds. Berlin. pp. 199–228.

31. Priller E., Zimmer A. (2000). Der Dritte Sektor in Deutschland - seine Perspektiven im neuen Millennium. (Münsteraner Diskussionspapiere zum Nonprofit-Sektor, 10). Münster: Universität Münster, FB Erziehungswissenschaft und Sozialwissenschaften, Institut für Politikwissenschaft Civil-Society-Network. (https://d-nb.info/1191511618/34).

32. Riesenberger D. (2002) Das Deutsche Rote Kreuz: Eine Geschichte 1864–1990. Schöningh, Paderborn.

33. Scharpf F.W. (1999) Governing in Europe: Effective and Democratic? Oxford, New York, Oxford University Press.

34. Scholten P. (2018) Beyond Migrant Integration Policies: Rethinking Urban Governance of Migration-Related diversity // Hrvatska i Komparativna Javna Uprava. No. 18 (1), pp. 7-30. DOI: 10.31297/hkju.18.1.6

35. Scholten P., Penninx R. (2016) The Multilevel Governance of Migration and Integration. In B. Garcés-Mascareñas, R. Penninx, eds. Integration Processes and Policies in Europe. Springer Cham. Pp. 91-108.

36. Schönwälder K. (2016) Diversity and Contact: Immigration and Social Interaction in German Cities. Basingstoke, Palgrave Macmillan.

37. Schultz C. (2016) Global Migration Governance: Deutschland als Mitgestalter internationaler Migrationspolitik. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration. (https://www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2016/03/Policy-Brief_Global-Migration-Governance.pdf).

38. Sommer M., Ratzmann N. (2022). Bedrohte Zivilgesellschaft. Publikationstyp: DeZIM Research Notes 10. (https://www.dezim-institut.de/publikationen/publikation-detail/bedrohte-zivilgesellschaft-fa-5334/).

39. Unabhängige Fachkommission der Bundesregierung zu den Rahmenbedingungen der Integrationsfähigkeit. (2021) // Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat. (https://www.bmi.bund.de/DE/themen/heimatintegration/integration/fachkommission-integrationsfaehigkeit/fachkommissionintegrationsfaehigkeit-node.html).

40. Weimer W. (2018) Die Mutter des Migrationspaktes. NTV. November 20, 2018. (https://www.n-tv.de/politik/politik_person_der_woche/Die-Mutter-des-Migrationspaktes-article20730614.html).

41. Zimmermann K.W. (2017) „Viele Journalisten wollen Frau Merkel auf dem Schoss sitzen“. Praxis. // Kampagnenjournalismus. Schweizer Journalist, no. 10-11/2017. (https://www.otto-brenner-stiftung.de/fileadmin/user_data/stiftung/02_Wissenschaftsportal/02_Infoseiten/AH93/AH93_SchweizerJournalist_Haller-Studie_Interview.pdf).